在新的时代背景之下,社会信用体系建设是构建诚信国家、诚信政府和诚信社会的重要基础,也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要工作。可以说社会信用体系建设是一项伟大的社会工程,但是在社会信用体系建设的过程中,制度化程度已较高,但还存在着法治化明显不足的问题,集中体现为“政策推动、行政主导,立法缺失”三个方面。
统计显示,截止到2021年底,已经有41部法律、49部法规中涉及到社会信用建设问题,要解决当前社会信用建设非法治化的问题,归根到底需要依靠法治的保障,在未来需要制定一部社会信用法,基本的目的是为社会信用体系建设提供一个顶层的法律根据,在此基础上来细化各项法律规则,为社会信用体系建设提供相应的法律根据。
因此,制定社会信用法主要有三个方面的要求:一是推动社会信用体系建设从政策化迈向法治化的要求;二是在社会信用建设领域确立法治权威的要求;三是实现国家治理法治化的一项重要要求。在这种背景下,我国需要制定一部社会信用法。
从目前社会信用立法的实践和未来的发展来看,社会信用法至少应当包括以下几个方面内容:总则、社会信用体系信用信息的采集归集、共享和利用,守信激励和失信惩戒、信用修复、社会信用服务、监督管理及法律责任。有了社会信用法之后,就可以在这个基础上构建一个全面系统的法律体系,乃至于法治体系。
✎在信用信息规定方面,社会信用体系建设中,信用信息的传递是前提和基础,没有信用信息就没有信用,因此在社会信用法当中需要明确信用信息的传递,这是整个信用机制的基础。要把信用信息的采集、归集、共享、披露及利用等重要的机制作为立法的重点进行专章规定,其中尤为重要的就是关于信用信息的共享机制,要明确信用信息共享的基本范围,哪些是不允许共享的或者有限进行共享的,以及违反信息披露和共享机制应承担的法律责任。
✎在失信惩戒规定方面,失信惩戒作为当前推进社会信用体系建设过程中非常重要的内容,包括市场性惩戒、社会性惩戒、行业性惩戒、行政性惩戒和司法性惩戒5类。对于行政性惩戒,需要遵循相应的法治原则,确立相应的法律规则,其中比较重要的法律规则包括“比例原则”,要做到过罚相当,而不要小过重罚。那么对于轻微违法失信行为、一般违法失信行为和严重违法失信行为,要分别采取不同的措施。第二个原则是“合理关联原则”,所采取的惩戒措施和其违法行为之间要有关联性。第三个原则就是“自我责任原则”,指的是采取失信惩戒措施的时候,不能够搞株连,不能对失信主体以外的其他人员实施连带的惩戒。失信惩戒需要遵循这些基本原则,始终在法治的轨道上平稳运行。
✎在信用修复规定方面,人非圣贤,孰能无过,当一个违法失信的主体犯错之后,要做的不是把他永久地定在耻辱柱上,而是要给予他一定的改过自新的机会,而这样的一个机会就是通过信用修复机制来实现的。在公共信用领域的信用修复,首先要考察的就是主体失信行为的可修复性,重点要考虑的内容如违法的程度、主观的过错、整改的情况以及申请修复的意愿,此后要履行相应的信用修复程序。
目前地方信用立法正在加快推进,相比之下国家层面的信用立法却相对迟缓,总体上呈现出了“顶层部署、地方先行”的模式,这主要是由经济社会发展的阶段性所决定的。在改革开放之初,发展经济是第一要务,当时所追求的更多是速度和效率。社会诚信问题还未上升为社会经济发展过程当中的主要矛盾。但是随着经济社会不断的发展,社会成员不履约、不守法的问题越来越突出,在这种情况之下,社会的运行成本非常高。
正如前面所说,在社会信用领域的法治建设比较薄弱,没有能够为社会信用体系建设提供足够强大的法律支撑。而对于地方而言,在经济社会发展的过程当中,对于社会成员不履约、不守法这样的不诚信问题,有着更加切身的感受。同时,地方也有塑造良好的诚信环境、不断推进经济社会发展的强烈需求,在社会信用的立法方面就出现了“顶层部署、地方先行”的格局,也可以概括为“中央有要求、地方有需求、百姓有诉求”,共同促进了这样一个局面。
在我国地方社会信用立法发展的过程当中,呈现出不同的发展模式,有的是公共信用信息模式,有的是社会信用信息模式,有的是综合性的社会信用立法模式。这些模式都是各个地方根据本地的实际情况而设计,相应立法的模式都各自其优点与不足。 比如公共信用信息的立法模式,重在调整的是公权力机关如何去采集、归集、共享及披露信息,重在对公权力的行为进行规范,其调整的面相对窄,但是调整相对比较精细。而社会信用信息的立法模式,是将公共信用信息和市场信用信息合并在一部立法中,然后对这两类信息进行管理,在此基础上会规定公共信用信息和社会信用信息如何去采集、归集、共享、披露及利用,以及相应的守信激励、失信惩戒等。而综合性的社会信用立法模式,不仅仅对公共信用信息和市场信用信息进行规制,还对政、商、社、司等各个领域的问题进行全面的规定,所以综合性的社会信用立法模式,所涵盖的面是最宽的。从目前的实际情况来看,综合性的社会信用立法模式是地方比较倾向的一种模式,因为其能够为地方社会信用体系的发展提供一个较为全面的法治方案。 从近年来地方信用立法的实际情况来看,各地开启了各自的智慧,制定了不同的地方信用立法,非常有特色,制度也有很多的创新。在笔者看来,特色立法集中体现在若干个“第一”方面: 2011年陕西省制定了我国的第一部公共信用信息条例; 2017年湖北省制定了我国的第一部社会信用信息的管理条例; 2017年上海市制定了我国的第一部综合性的社会信用立法的条例,这部立法制定出来之后,因为体系和规则非常合理,能够充分满足地方社会信用法治化的需要,于是成为其他各地普遍学习和借鉴的版本; 2020年实施的南京市社会信用条例,在上海市条例的基础之上又进行了进一步的创新,如专设了社会信用体系一章,同时也规定对于轻微违法行为适用豁免惩戒清单这样的一些制度; 2020年浙江省台州市所制定的台州市企业信用促进条例,利用信用的机制为企业提供发展的便利,特别是解决融资难、融资贵的问题。 未来的社会信用法应该是我们社会信用建设的基本法,同时也是推进国家治理体系和治理能力现代化的一部非常重要的立法,社会信用法应当具有普适性和特殊性。普适性主要是指社会信用法应当要适应当前社会主义核心价值观,融入法律体系的需要,把诚信的价值观转化到法律体系当中去。社会信用立法也应当具有特殊性,特殊性就是指社会信用立法一定要体现社会信用体系建设的中国实际,关注社会现实,真正的创造出一部具有中国特色、具有中国创造烙印的社会信用法。
源点注:本文作者为中央党校(国家行政学院)政法部民商经济法室主任王伟教授。